Державний устрій в другій половині XIX ст.

Загальновизнано, що реформи 60—70-х років означали пер­ший крок на шляху перетворення феодальної монархії в Росії у буржуазну монархію.

Перетвореннями 60—70-х pp. в державний устрій Російської імперії було запроваджено окремі елементи буржуазної державнос­ті: створено виборні представницькі установи місцевого адміністра­тивно-господарського управління (земські та міські органи самов­рядування), виборні органи суду (мирові судді), закладено основи буржуазного судоустрою і судочинства, більш гнучкі форми фінан­сового контролю і цензури, закріплено принцип всестановості в комплектуванні армії і діяльності органів народної освіти тощо. Ці реформи є буржуазними і тому, що вони враховували інтереси буржуазії і приватної власності, створювали сприятливі умови для розвитку торгівлі, промисловості та кредиту. Нові риси спостеріга­ються і в діяльності, успадкованих від кріпосницької епохи установ:

в міністерствах було проведено децентралізацію, яка супроводжува­лася деяким розширенням повноважень місцевих органів; урядовий апарат все більше рахувався з думками дворянської та буржуазної громадськості, що висловлювалися через періодичну пресу. Певні зміни відбулися і в складі бюрократії, її кількість зросла. Серед вищої бюрократії понизився відсоток земельних власників (трохи більше 50%). Хоча у її складі, як і раніше, переважали дворяни-уря­довці, поряд з цим з'явилися і нові прошарки. Один з них складав, так званий, "третій елемент" — вільнонайманий персонал органів самоврядування (лікарі, вчителі, статистики тощо). Починаючи з 60-х pp. у державному апараті почали працювати жінки.

Однак значення цих процесів не слід перебільшувати. Незва­жаючи на проведення буржуазних реформ і здійснення деяких змін в організації, складі та діяльності урядових установ, Росія залиша­лася абсолютною монархією із самодержавним монархом на чолі. В країні зберігалися основні дореформені державні вищі, центральні і навіть місцеві установи з дворянською урядовою більшістю.

Буржуазне реформаторство 60—70-х pp. було непослідовним. Це, зокрема, виявилося в тому, що деякі важливі зміни в соціаль­ному та політичному ладі хоча і підготовлялися, але так і не набрали чинності. Хитання уряду між прогресивними перетвореннями і реакційними заходами розширювали і зміцнювали опозицію старо­му ладу. Відбивши революційну хвилю на рубежі 70—80-х pp., уряд, очолюваний Олександром III, переходить до відвертої реакції. Царський маніфест від 29 квітня 1881 p. проголошував непохитність самодержавства і встановлення режиму політичної реакції. У 80-х і на початку 90-х років здійснюється ряд контрреформ, які значною мірою відмінили найпослідовніші буржуазні реформи і повернули деякі дореформені порядки. Цей курс намагався продовжувати у перші роки свого правління і останній імператор Росії Микола II.

В Україні існував в основному попередній адміністративно-те­риторіальний поділ. Для шести її губерній характерною була така структура управлінського апарату: адміністрація губернська-повіто­ва-дільнича (з 1889 p.) і волосна-сільська. Три губернії — Київська, Подільська та Волинська — мали ще своєрідну загальну надбудову у вигляді генерал-губернаторської влади.

Генерал-губернатори. Київський, подільський та волинський генерал-губернатор (він також іменувався головним начальником Південно-Західного краю) був вищим представником верховної влади у "ввірених йому губерніях". Закон припускав поєднання посад генерал-губернатора і командувача військами Київського вій­ськового округу.

Власний апарат генерал-губернатора був невеликим — він складався лише з канцелярії та декількох урядовців для особливих доручень. У необхідних випадках він діяв через підпорядкованих йому губернаторів.

Повноваження "головного начальника краю" були закріплені Загальною інструкцією генерал-губернаторам (її було включено у Звід губернських установ), а також в інших нормативних актах — статутах, положеннях, окремих "височайших" веліннях. Наскільки широким було коло питань, наданих головному начальнику Півден-но-Західного краю, можна судити по такому факту: коли в 1888 p. Департамент загальних справ Міністерства внутрішніх справ нама­гався одержати зведені дані про "предмети відомства" генерал-гу­бернатора, його канцелярія підготувала довідку, в якій лише непов­ний перелік цих "предметів" (понад визначених Загальною інструк­цією) складався з 83 пунктів. Загальна інструкція наголошувала, й;

генерал-губернатори "суть главные блюстители неприкосновенно^ ти верховных прав самодержавия, пользы государства и точної і исполнения законов и распоряжений высшего правительства по всем частям управления во вверенном им крае". При цьому до обов'язків генерал-губернаторів відносилися питання загального добробуту і внутрішньої безпеки. Закон надавав генерал-губернато­ру право ревізувати усі дії осіб, йому підвідомчих, доповнювати, змінювати або скасовувати постанови підпорядкованих йому губер­наторів, а у необхідних випадках (при "недбалості" дій місцевого начальства) — безпосередньо вживати заходів "як до поновлення спокою, так і до відвернення будь-якої причини відновлення . безпорядків".

Досить широкі права надавалися генерал-губернатору при ого­лошенні на усій підвідомчої йому території або в окремій місцевості виняткового стану (тобто стану посиленої чи надзвичайної охоро­ни) згідно з сумнозвісним Положенням про заходи по охороні державного порядку і громадського спокою від 14 серпня 1881 p. Підкреслимо, що право оголошення місцевості в стані посиленої охорони належало генерал-губернатору (стан надзвичайної охорони вводився рішенням Комітету міністрів, яке затверджувалося царем). Цими повноваженнями генерал-губернатор широко користувався при здійсненні колоніальної політики царату в Україні.

Підстави для оголошення тієї чи іншої місцевості на винятко­вому стані були сформульовані настільки невизначено, що відкри­вали широкий простір для свавільного тлумачення. У період чин­ності стану посиленої охорони генерал-губернатор міг видавати обов'язкові постанови (з метою захисту "громадського порядку і державної безпеки"), за порушення яких винні підлягали арешту на строк до трьох місяців або штрафу до 500 крб. Крім того, йому належало право забороняти "усякі народні, громадські, навіть при­ватні збори", закривати торговельні заклади і промислові підприє­мства, а також "забороняти окремим особам перебування у місце­востях, оголошених в стані посиленої охорони".

При введенні стану надзвичайної охорони усі правила, прита­манні стану посиленої охорони, зберігали свою силу. Генерал-гу­бернатор наділявся, понад того, цілим рядом повноважень. Так, йому було надане право: засновувати для сприяння існуючим орга­нам поліції особливі військово-поліцейські команди; накладати секвестр на нерухоме і арешт на рухоме майно та прибутки з нього у випадках, коли розпорядженням таким майном "досягаються злочинні цілі, або коли упущення по управлінню таким тягнуть за собою небезпечні для громадського порядку наслідки"; за порушен­ня обов'язкових постанов і скоєння певних вчинків піддавати винних в адміністративному порядку ув'язненню у тюрмі або фор­теці на три місяці чи арешту на той же строк, або грошовому штрафу до 3 тис. крб.; усувати від посад урядовців усіх відомств, включаючи судове, а також осіб, що служать по обранню в стано­вих, міських та земських установах; припиняти періодичні друкова­ні видання на термін надзвичайного стану; закривати навчальні заклади на строк до одного місяця. Крім того, генерал-губернатор мав право припиняти і закривати чергові збори станових, земських та міських органів.

При виключному стані генерал-губернатори наділялися дуже широкими повноваженнями в судовій сфері. Так, при введенні стану посиленої охорони вони діставали право передавати судам окремі справи "про злочини, загальними кримінальними законами передбачені, коли вони визнають це необхідним для захисту грома­дського порядку і спокою, для судження по законах воєнного часу". При цьому "головний начальник краю" міг вимагати розгляду всіх цих справ при зачинених дверях. До того ж, всупереч принципу незалежності суду, генерал-губернатору належало право вимагати від органів прокуратури "подавати для перегляду . кожне слідче провадження або дізнання, не передане ще в судову установу". Генерал-губернатор також затверджував вироки. З введенням стану надзвичайної охорони перед генерал-губернатором відкривався не­осяжний простір для сваволі: він міг вилучати із загальної підсуд­ності "справи про відомого роду злочини та вчинки" і передавати їх у військові суди. В даному разі йшлося вже не про окремі справи, а про цілі категорії справ. До того ж генерал-губернатор наділявся правом замінювати судовий розгляд багатьох справ адміністратив­ним вирішенням: це стосувалося тих злочинів та вчинків, які тягли за собою покарання у вигляді ув'язнення в тюрмі або фортеці до трьох місяців чи грошового штрафу до 3 тис. крб.

Такі ж повноваження генерал-губернатор мав і при введенні воєнного стану на підставі закону 1892 p.

Чітку охоронну спрямованість мали й інші повноваження головного начальника Південно-Західного краю, закріплені в ряді нормативних актів. Так, на генерал-губернатора згідно з "височай-шим повелением" 1888 p. був покладений обов'язок "вживати заходів до заміщення посад в Південно-Західному краї особами російського походження"; від нього залежала видача дозволів на приїзд до міста та тимчасове проживання у ньому "євреям які не мають права постійного проживання в Києві". Політичним змістом оула позначена роль генерал-губернатора в керівництві церковними справами. Зокрема, під пильним генерал-губернаторським нагля­дом перебувала діяльність римсько-католицької церкви- лише з його дозволу могли засновуватися нові філійні костьоли, алтарі та каплиці; його згода була потрібною при призначенні ксьондзів на прихідські посади; він міг відлучати їх від посад, переміщувати і накладати на них грошові стягнення "за невиконання вимог і розпоряджень громадянської влади".

Генерал-губернатору відводилося важливе місце у забезпечен­ні домінуючих позицій російського дворянства у Південно-Західно­му краї: він призначав і звільняв предводителів дворянства вживав заходів до зміцнення дворянського землеволодіння. Так, при вияв­ленні угод, що складалися всупереч вимогам законів від 10 червня ІоМ р. та 10 грудня 1865 p. (цими законами заборонялося придбан­ня маєтків у дев'яти західних губерніях полякам та євреям) генерал-губернатор подавав у суди позови про скасування нотаріальних актів по цих угодах. У даних випадках він ставив перед окружним судом питання про притягнення до відповідальності нотаріусів які засвідчували незаконні угоди. '

Виразним проявом русифікаторської, колоніальної політики яка здійснювалася царатом у Південно-Західному краї, було поло'-ження конфіденційного" циркуляра міністра внутрішніх справ від lb жовтня 1881 p., згідно з яким лише з дозволу генерал-губернато­ра могли влаштовуватися "публичное исполнение разных сцениче­ских представлений, декламации и пения на малороссийском наре­чии и вообще не на русском языке".

Одним із виявів "кризи верхів" у період другої революційної ситуації стало заснування посад тимчасових генерал-губернаторів. 5 квітня 1879 p., через три дні після замаху О.Соловйова на Олек­сандра II, був опублікований царський указ про призначення тим­часових генерал-губернаторів в Петербурзі, Харкові і Одесі; відпо­відними правами наділялися московський, київський, варшавський генерал-губернатори, їх влада поширювалася й на сусідні губернії. Генерал-губернаторам підпорядковувалися усі цивільні установи, навчальні заклади, судові органи. Вони отримали право арешту, адміністративного вислання будь-якої особи, припинення або забо­рони періодичних друкованих видань. Тимчасовим генерал-губер­натором в Харкові був призначений граф М.Т.Лоріс-Меліков, в Одесі — Е.І.Тотлебен. У кінцевому підсумку це призвело до масових репресій, повальних обшуків, арештів, висилань. Військово-окруж­ні суди (їм генерал-губернатори передавали на власний розсуд справи цивільних осіб) почали виносити смертні вироки. Діяльність тимчасових генерал-губернаторів характеризувалася надзвичайним самоуправством і сваволею. Особливо нещадно діяли Тотлебен та його помічник С.Ф.Панютін.

З буржуазними реформами 60—70-х pp. пов'язувалося багато надій, що вони перетворять в дусі часу всю систему місцевого управління. Звільнення селян від кріпосної залежності і проголо­шене зрівняння усіх станів в правах, відокремлення суду від адмі­ністрації, введення земського та міського самоврядування тощо істотно змінили становище губернаторів. Однак незабаром уряд почав вдаватися до заходів, що прямо суперечили принципам ре­форм 60— 70-х pp. Так, наприкінці XIX ст. губернатори отримали повноваження, яких вони не мали навіть у дореформений період. Неухильно нарощувалися карально-поліцейські функції губернато­рів. У 1866 р. вони одержали право вимагати виконання своїх "законних вимог" від усіх службовців, незважаючи на службову підлеглість, старшинство за посадою або чином. Тоді ж губернато­рам була надана можливість ревізувати усі цивільні установи губер­нії, незалежно від відомства (це перетворило їх у повновладних вершителів долі чиновництва), а також закривати приватні товари­ства, клуби тощо в разі виявлення в їх діяльності чогось "против­ного державному порядку, громадській безпеці та моральності". З 1876 р. вони почали видавати "для правильного виконання узако­нень про благочиния і безпеку", так звані, "обов'язкові постанови" (про заборону зборів, закриття органів преси та ін.). Особливо посилюється адміністративна влада губернаторів після видання По­ложення про заходи по охороні державного порядку і громадського спокою від 14 серпня 1881 p. Згідно з цим законом при введенні режиму посиленої охорони губернатор мав право закривати збори, торговельні та промислові заклади, забороняти органи преси, аре­штовувати (на строк до трьох місяців) і штрафувати (на суму до 500 крб.) винних в порушенні "обов'язкових постанов", а також виси­лати "підозрілих" і "шкідливих" осіб за межі губернії. За поданням губернатора Особлива нарада при МВС вирішувала питання про адміністративне заслання на строк до п'яти років осіб, "шкідливих для державного та громадського спокою".

Домінуючою була роль губернаторів в організації поліцейсько­го нагляду (гласного та негласного) за особами "сумнівної полі­тичної благонадійності". Під час здійснення судової контрреформи губернатор набув можливості впливати на суди (так, він переглядав списки осіб, які були намічені для обрання їх у мирові судді, і списки присяжних засідателів), у 1889 p. він стає головою адмі­ністративно-судової установи — губернської присутності. Він же подавав міністру внутрішніх справ для затвердження кандидатури земських дільничих начальників. Положення 1890 p. і 1892 p. поставили під жорсткий губернаторський контроль органи земсько­го та міського самоврядування.

У губернатора знаходився весь поліцейський апарат губернії: він безпосередньо призначав поліцмейстерів та повітових справни­ків з помічниками, а також станових приставів. Про будь-який "безлад" вони повинні були негайно доповідати "хазяїну губернії".

Отже, владні повноваження губернаторів, закріплені в законо­давстві другої половини XIX ст., мали цілком визначену спрямова­ність, відбивали основну лінію у внутрішній політиці самодержавс­тва. Губернатор у російській провінції був справжнім сатрапом, від ласки якого залежало існування будь-якої установи і, навіть, доля будь-якої особи у "ввіреній" йому губернії.

Широкі каральні права, розгалужений апарат, на який спирав­ся губернатор, використовувалися їм, насамперед для боротьби з реальними і потенціальними політичними противниками існуючого ладу. Конкретні напрями діяльності губернаторів по охороні "поря­дку і спокою", основні об'єкти і суб'єкти губернаторської "уваги" містилися в численних циркулярах Міністерства внутрішніх справ

При величезних масштабах каральної влади, що належала губернаторам, і недостатньому контролі за їх діяльністю (так, про тягом 80-х і 90-х pp. жодна губернія не була піддана повній ревізії) стан справ багато в чому зумовлювався особистими та діловими якостями, рівнем загальної культури, політичними спрямуваннями, симпатіями і антипатіями тих, хто займав губернаторську посаду. Призначення нерідко залежало від випадку, але в першу чергу — від протекції.

У другій половині XIX ст. значно зріс, порівняно з дорефор-меним періодом, освітній ценз губернаторів: кількість осіб з вищою освітою досягла двох третин. Усі губернатори були потомственими дворянами (дехто належав до титулованої знаті). За майновим станом вони були найбільш забезпеченою категорією вищого чи­новництва. У переважній більшості їх земельні володіння пере­вищували тисячу десятин. Одним з найбагатших людей країни вважався катеринославський губернатор граф Ф. Келлер, у якого було понад 20 тис. десятин землі.

Слід відмітити, що наприкінці 50-х — на початку 60-х pp. XIX ст. з'явився новий тип ліберальних, освічених губернаторів. До них належав, зокрема, херсонський губернатор Башмаков, відомий своєю невтомною боротьбою із зловживаннями. Але діяльність таких губернаторів дратувала представників уряду, через що була недовгою.

З 1866 p., після замаху Д.Каракозова на царя ОлександраII, почалася масова заміна губернського начальства. Губернаторів но­вого типу стає все менше, їх місця займають відверті реакціонери. Особливо збільшився попит на них у період політичної реакції 80—90-х pp. До таких діячів належали полтавський губернатор Є.Янковський, чернігівський губернатор О.Анастасьєв та ряд ін­ших, які творили сваволю і беззаконня. Про те, що факти зловжи­вання владою, хабарництва тощо набули серед губернської адміні­страції широкого розповсюдження, свідчать і "політичні огляди", які подавалися в 70—90-х pp. спочатку в III відділення власної його імператорської величності канцелярії, а потім — в Департамент поліціїМВС начальниками жандармських управлінь.

В кожному із 85 повітів України адміністративна влада нале­жала справнику, який призначався губернатором з дворян і був від­повідальним перед ним. Справник очолював повітове поліцейське управління, до складу якого входили два дворянських засідателя, що обиралися повітовими дворянськими зборами. Повітовий спра­вник головував у ряді розпорядчо-виконавчих колегій і дорадчих органів (присутностей та комітетів), які відігравали роль виконав­чих інстанцій для відповідних губернських установ, Деякі з присут­ностей та комітетів очолював повітовий предводитель дворянства.

Важливе місце в урядовому апараті, покликаному забезпечува­ти "порядок і спокій" серед селянського населення, було відведено земським дільничим начальникам, посада яких вводилася законом від 11 липня 1889 p. Вони призначалася губернаторами за погод­женням з предводителями дворянства з наступним затвердженням міністром внутрішніх справ. Земськими начальниками могли бути тільки потомствен! дворяни, які володіли землею в повіті і мали вищу освіту. Однак положення припускало ряд винятків: при не­можливості відшукати кандидатів, які б задовольняли вимогам обох цензів, міністр мав право призначати земських начальників з дво­рян без вищої освіти, але з підвищеним майновим цензом, або ж з вищою освітою, але без встановленого цензу. Закон передбачав можливість призначення на цю посаду також осіб без середньої освіти (якщо у них був чин колезького реєстратора, тобто нижчий класний чин). У суспільстві ця норма була зустрінута рядом кри тичних відгуків.

За законом від 29 грудня 1889 p. міністру внутрішніх сприн дозволялося як "тимчасовий захід" призначати земських начальнії ків з осіб, які не мали середньої освіти (про чин колезького реєстратора вже не згадувалося) і не задовольняли іншим підвище­ним вимогам, за умов, що зазначені особи визнавалися міністром внутрішніх справ "здатними до відправлення цієї посади". Факти­чно цей виняток став правилом: губернатор і міністр несамперед враховували спроможність кандидатів здійснювати "тверду владу". Так, за даними земського відділу МВС, складеними у 1903 р. по 10 губерніях (в тому числі Полтавській та Херсонській), понад 21% земських начальників не мали середньої освіти, не кажучи вже про вищу.

Земські начальники наділялися, крім судових, широкими ад­міністративними функціями, до яких відносилися нагляд за органа­ми селянського громадського управління та ревізія їх діяльності, усунення неблагонадійних волосних та сільських писарів. У разі відсутності чинів повітової поліції земські начальники здійснювали їх функції. До 1906 p. земський начальник мав право накладати на осіб сільського управління, які не виконали його законних вимог, штраф до 5 крб. і арешт до 7 днів без будь-якого формального провадження. Волосний суд був поставлений у повну залежність від земського начальника: він затверджував суддів, переглядав вироки суду (раніше вони вважалися остаточними).

Опорою урядової адміністрації в її діяльності по підтриманню "порядку і спокою" на селі були органи селянського самоврядування — волосного та сільського. Цей апарат, який утримувався за рахунок селян, перебував у повній залежності від земських началь­ників. Він був безпосереднім провідником розпоряджень властей.

Значну увагу надавав уряд діяльності волосній та сільській адміністрації по забезпеченню надходження до скарбниці від селян численних платежів. Крім викупних платежів, селянство несло тягар різних зборів (казенних, земських, сільських, страхових то­що), виконувало натуральні повинності (поштову, постойну, ареш-танську тощо), від яких звільнялися інші стани. На селян покладав­ся також тягар непрямих податків на предмети широкого спожи­вання (гас, сірники, чай, цукор, тютюн тощо). Внаслідок цього податки та платежі забирали більшу частину доходу селянського господарства, а нерідко й перевищували його, з року в рік зростали недоїмки з усіх видів платежів.

Першорядну роль у місцевому державному апараті відігравали органи поліції — загальної та політичної. Система органів загальної поліції, яка функціонувала у другій половині XIX ст. і була підпо­рядкована місцевій адміністрації, склалася в основному після полі­цейської реформи 60-х pp.

До реформи в губерніях роздільно існували повітова поліція і міська поліція. Ці органи були створені на основі Положення про земську поліцію від 3 червня 1837 р. та Наказу чинам та служителям земської поліції, які фактично зберігали засади, що були притаман­ні катеринівському законодавству. На поліцію у дореформений період покладалося стільки обов'язків (крім суто поліцейських, тут були господарські, слідчі і судові функції), що виконати їх було неможливо. Діяльності поліцейських установ в умовах зростання антифеодального руху перешкоджала відсутність формального роз­межування територіальних меж відання міської та повітової поліції. Порядок комплектування особового складу поліції також не відпо­відав вимогам часу і тим завданням, які були покладені на неї урядом — перш за все активно придушувати невдоволення народ­них мас і забезпечувати "порядок і спокій". Земський справник, який обирався дворянами, нерідко за своїми політичними погляда­ми та фізичними даними не відповідав своїй посаді, та й не мав, до того ж, спеціальної професійної підготовки. Інші посади в поліції заміщувалися, як правило, офіцерами, які одержали під час служби поранення і вийшли у відставку.

Поліцейська реформа 60-х pp. XIX ст. була зумовлена тими ж соціально-економічними та політичними причинами, що й інші буржуазні реформи того періоду. Разом із тим ця реформа мала ще й особливі причини. Зокрема, скасування кріпосного права приз­вело до ліквідації вотчинної поліції, яка була істотним придатком державної поліції. Отже, уряд намагався цим підсилити низові її ланки.

25 грудня 1862 p. Олександр II видав указ і Тимчасові правила про устрій поліції в містах та повітах губерній, що підлягають загальному установленню. Але трапилося так, що норми Тимчасо­вих правил фактично діяли понад півстоліття, а реформування нижчих ланок поліції так і не сталося.

З 1862 р. у кожному повіті існував єдиний поліцейський орган — повітове поліцейське управління. Воно було органом, який очо­лював повітовий справник. При ньому знаходилися його помічник і члени-засідателі повітового поліцейського управління, які усі разом складали загальне присутствіє управління. Слід підкреслити, що повітовий справник після реформи не обирався дворянами, як раніше, а призначався губернатором або генерал-губернатором. Серед чинів повітової поліції справник займав особливе становище, що неодноразово підкреслювалося у законі. За ним залишалося право ухвального голосу з усіх питань, які розглядалися поліцією.

Повіт поділявся на більш дрібні адміністративно-поліцейські одиниці: стани, дільниці (сотні) та селища. В станах поліцію очо­лювали станові пристави, які належали до розряду "виконавчих урядовців поліції". Вони призначалися на посаду губернатором за поданням повітового справника. Кількість станів в повітах була різною (від 2 до 4) і залежала від таких чинників, як розмір території, чисельність населення, стан "порядку і спокою".

У 1878 p. становим приставам надали помічників у особі поліцейських урядників. У Волинській та Подільській губерніях їх було по 200. Надалі кількість урядників було збільшено.

І "виконавчі урядовці" (станові пристави), і "нижчі чини поліції" (урядники) одержували утримання від держави. У 60— 70-х pp. XIX ст. урядом було вжито заходів до забезпечення поліції надійними кадрами, змінено порядок її комплектування (введений принцип вільного найму за контрактом), збільшено платню, підви­щено розмір пенсій, встановлені нагороди за вислугу років.

Тимчасові правила 1862 p. зберегли самостійну, окрему від повітової, міську поліцію в усіх губернських та в "деяких визнач­них" містах, посадах і містечках. В Україні на початку XX ст. міську поліцію мали, крім дев'яти губернських центрів, й міста, "підвідо­мчі градоначальствам" (Одеса, Керчь, Севастополь, Миколаїв), а також повітові та безповітові міста; Балта Подільської губернії, Бердичів Київської губернії, Кременчук Полтавської губернії, Ма­ріуполь Катеринославської губернії, Ніжин Чернігівської губернії, Бердянськ, Феодосія, Бахчисарай і Карасубазар Таврійської гу­бернії.

В усіх зазначнних населених пунктах існували міські поліцей­ські управління на чолі з поліцмейстерами. Поліцмейстер та його помічник призначалися губернатором (градоначальником). Управ­лінню були підпорядковані "виконавчі урядовці поліції" (дільничі та міські пристави та їх помічники, а також поліцейські наглядачі) та "нижчі чини" (городові та інші "поліцейські служителі").

Міста поділялися на частини, дільниці та околотки. Частини очолювалися міськими приставами, дільниці — дільничими. Струк­тура поліцейського апарату залежала від розміру міста, чисельності населення. Наприклад, Київ на початку XX ст. поділявся на сім поліцейських дільниць: Либідіську, Бульварну, Подільську, Лук'я-нівську, Печорську, Дворцову, Плоську. При поліцейських управ­ліннях в містах перебували пожежні команди на чолі а брандмейс­терами.

Одним із завдань поліцейської реформи 60—70-х pp. XIX ст. було звуження компетенції поліції, звільнення її від цілого ряду функцій. Певною мірою це було досягнуто. Так, провадження попереднього слідства в кримінальних справах передавалося після судової реформи 1864 p. судовим слідчим, господарські функції і питання благоустрою — органам земського та міського самовряду­вання тощо. Однак поліцейська реформа мала незавершений харак­тер, вона не внесла в компетенцію поліції ясність та виразність, не усунула плутанину і протиріччя, притаманні її дореформеній діяль­ності. Зберегли свою чинність багато норм Положення про земську поліцію і Наказу її чинам та служителям 1837 p., які визначали коло відання поліції.

Практична діяльність поліції була позначена формалізмом, безплідним листуванням, сваволею і беззаконням.

Наприкінці XIX ст. дії поліції спрямовувалися головним чи­ном на боротьбу з виступами робітничого класу — найнебезпечні-шої для самодержавства сили. При цьому уряд став на шлях ство­рення спеціальної фабрично-заводської поліції. Ще у 1880 p. під­приємцям було дозволено набирати і утримувати за власний раху­нок поліцейських на фабриках та заводах.

Новостворені поліцейські структури розподілялися таким чи­ном: в першу чергу склад поліції збільшувався в тих фабричних районах, у які під час виступів робітників викликалися війська; у другу — в робітничих районах, де відбувалися страйки і "безладдя". При такому підході у промислове розвинутих губерніях України на рубежі XIX—XX ст. значно посилився поліцейський апарат. Прик­лад тому — Катеринославська губернія. Тут на початку 1900 р. штат фабрично-заводської поліції в промислових районах складав 763 поліцейських на 111 200 чоловік фабричного населення, тобто один поліцейський припадав на 160 чол. (за загальними ж "нормами" співвідношення повинно було складати 1:400).

Об'єктом особливої уваги місцевої адміністрації поліції був селянський рух. Уряд здійснив цілий ряд заходів до посилення поліції в сільській місцевості. Так, міністр внутрішніх справ широ­ко використовував надане йому законом від 22 червня 1900 p. право задовольняти клопотання приватних осіб про формування за їх кошти поліцейських команд. У другій половині XIX ст. в системі поліцейських установ в Україні виникли спеціалізовані органи кримінального розшуку — розшукні відділення.

Капіталізм, як суспільно-економічна система, створював сприятливий грунт для зростання загальнокримінальної злочинно­сті Кількість злочинів зростала втричі швидше ніж чисельність населення. При цьому майнові злочини, головним чином крадіжки, складали приблизно 2/3 усіх кримінальних правопорушень. Багато злочинів залишалося безкарними.

Усе це примусило місцеві власті вжити відповідних організа­ційних заходів. Після того, як стало функціонувати розшукне відді­лення у Петербурзі, аналогічні органи почали утворюватися при канцеляріях градоначальників і обер-поліцмейстерів у ряді великих міст (в тому числі Києві та Одесі). Однак єдиної системи криміна­льного розшуку протягом тривалого періоду в країні не було. Бра­кувало і коштів, які виділялися урядом на його потреби.

Особливе місце у поліцейському апараті Російської імперії посідали органи політичної поліції. Вони виділилися в окрему систему ще за часів Петра І. У першій чверті XIX ст. сили політич­ної поліції були розпорошені. Події 14 грудня 1825 р. на Сенатській площі застали уряд зненацька. З великими труднощами втримавши владу, Микола І почав виправляти "помилки" свого брата, підпи­савши 3 липня 1826 р. указ про утворення III відділення власної його імператорської величності канцелярії — органа, який більш ніж на півстоліття став втіленням реакції. В 1827 p., коли було засновано корпус жандармів (у 1874 p. перейменований в Окремий корпус жандармів), почалося формування системи місцевих органів політичної поліції для забезпечення контролю і нагляду за "духом народним" на всій території країни. Особливого значення надаєть­ся боротьбі з національно-визвольним рухом.

У 1867 p. було прийнято Положення про корпус жандармів, яке в основному залишалося незмінним аж до Лютневої революції 1917 p. Після його прийняття на місцях було створено губернські жандармські управління і жандармські поліцейські управління за­лізниць. Ці органи складали основу цього специфічного відомства.

Серйозну реорганізацію центрального апарату політичної по­ліції було здійснено у 1880—1883 pp. під впливом другої революцій­ної ситуації: міністр внутрішніх справ став одночасно і шефом жандармів, замість відділення в МВС було створено Департамент поліції, який об'єднав керівництво загальною і політичною полі­цією.

В Україні у 70—90 pp. XIX ст. територіальні органи корпусу жандармів були представлені дев'ятьма губернськими жандарм­ськими управліннями (ГЖУ) і жандармським управлінням М.Одеси. Звичайно ГЖУ контролювали територію тих губерній (міст), де вони перебували, за винятком жандармського управління м.Одеси:

крім самого міста йому був підпорядкований і Одеський повіт Херсонської губернії. У стройовому та господарському відношенні ГЖУ підпорядковувалися штабу корпусу. Діяльністю ж їх по здійс­ненню "спеціальних обов'язків" керував Департамент поліції МВС.

Однією з важливих функцій, притаманних жандармерії ще з часів Бенкендорфа, був "загальний нагляд за духом всього населен­ня і за напрямом політичних ідей суспільства". З цією діяльністю була тісно пов'язана така функція ГЖУ, як політичний розшук, тобто виявлення, "висвітлення" і "ліквідація" (мовою жандармів так позначалися обшуки і арешти) організацій та окремих осіб "протиурядового напряму". До 1904 р. ГЖУ відповідали і за здійс­нення негласного поліцейського нагляду (згідно з Положенням від 1 березня 1882 p. такий нагляд встановлювався за особами "сумнів­ної політичної благонадійності"). Ще однією функцією ГЖУ було проведення дізнань в справах про»державні злочини і "досліджень" про політичну неблагонадійність. Крім того, жандармерія до 1911 p. була одним з органів контррозвідки.

Територія України була покрита густою сіткою органів жан­дармської залізничної поліції. Кожне з жандармських поліцейських управлінь залізниць (ЖПУЗ) охоплювало одну або кілька залізниць (наприклад, у віданні Київського ЖПУЗ були південно-західні за­лізниці). У 1895 р. в Україні налічувалося п'ять ЖПУЗ: Київське, Кременчуцьке, Одеське, Харківське і Харківське-Царицинське.

Однією з найпослідовніших буржуазних реформ 60—70-х pp. була судова реформа 1864 p. Колишній становий, повністю залеж­ний від адміністрації, пройнятий духом формалізму суд був заміне­ний судом, який грунтувався на буржуазно-демократичних принци­пах: безстановості, незалежності, змагальності, гласності тощо. По­силення реакційних тенденцій у внутрішній політиці царату у 80-х pp. й стало причиною переходу до судової контрреформи.

Особливість проведення судової реформи та контрреформи в Правобережній Україні полягала в тому, що тут вони переплелися у тугий вузол, тоді як в Росії царат спочатку здійснив судову реформу, а вже потім — контрреформу. Це найбільш чітко вияви­лося на прикладі інституту мирових суддів. Судові статути 1864 р. передбачали утворення в містах і повітах інституту мирових судів, які розглядали дрібні кримінальні (проступки проти громадського порядку, образа і побої людини, шахрайство і крадіжки на суму до 300 крб.) та цивільні справи. Мирові судді обиралися повітовими земськими зборами і міськими думами із осіб, які мали віковий, освітній та досить високий майновий ценз. В Лівобережній та Південній Україні майновий ценз складав: у Полтавській та Черні­гівській губерніях — 400—500 десятин землі (залежно від повіту), Херсонській — 400—700, Таврійській — 400—900 десятин. Крім дільничих мирових суддів, що одержували за свою службу винаго­родження, вводилися посади, так званих, почесних мирових суддів, які не мали своєї визначеної дільниці. Вони чинили "суд та розп­раву", коли обидві сторони просили про це. Безплатність цієї посади призводила до того, що почесними мировими суддями були, як правило, повітові та губернські предводителі дворянства, великі землевласники, відставні військові та статські урядовці тощо. Збори почесних та дільничих суддів повіту або міста складали вищу інстанцію — з'їзд мирових суддів, в якому головував один із суддів, обраний ними із свого середовища.

Мировий суд був об'єктом пишання лібералів. Дільничі судді користувалися авторитетом у населення. За свідоцтвом А. Коні, у перші роки після введення судових установ серед почесних мирових суддів було багато відданих справі, чутливих, порядних людей.

Не дивно, що вже у 70-х pp. мировий суд став об'єктом критичних нападок з боку реакційної преси.

З початком періоду політичної реакції питання про мирові суди із сфери газетної полеміки було перенесено в практичну площину: у своїх доповідях та записках обер-прокурор Синоду К.Победоносцев, міністр внутрішніх справ Д.Толстой, урядовець МВС Д.Пазухін обґрунтовували ідею реорганізації або, навіть, ска­сування мирової юстиції. Це цілком відповідало поглядам самого царя, який виношував плани проведення нової судової реформи, покликаної покінчити з тим, за виразом Олександра III, "парши­вим лібералізмом", що був характерним для реформ "минулого царювання".

Вирішального удару мировій юстиції було завдано урядом у 1889 р. 12 липня Олександр III затвердив закон про земських дільничих начальників, а 29 грудня правила про провадження судо­вих справ, підвідомчих земським начальникам та міським суддям. Закон скасовував або істотно змінював найважливіші засади судової реформи 1864 р. — принципи відокремлення судової влади від влади адміністративної, всестановості суду, виборності судових ор­ганів. У більшості губерній мирова юстиція ліквідовувалася. Інсти­тут почесних мирових суддів зберігався.

В Правобережній Україні судові установи вводилися двома етапами: спочатку мировий суд, а потім — загальні суди. Причому мирові судді не обирались, а призначалися урядом (на них, відпо­відно, не поширювався принцип незмінності суддів). Отже, контр­реформу мирового суду в Правобережній Україні було здійснено з самого початку його введення — у 1872 p., тоді як в Лівобережній Україні, як вже зазначалося, її було проведено аж наприкінці 80-х pp. Характерним є те, що за законом від 12 липня 1889 р. мировий суд в Правобережній Україні не було ліквідовано.

Замість мирових суддів в Лівобережній Україні було створено нову, складну систему судових органів, низовими ланками якої були земський начальник, міський суддя, повітовий член окружно­го суду. Дільничим земським начальникам передавалися, за невели­ким винятком, усі справи, розгляд яких судові статути 1864 р. покладали на мирових суддів у сільській місцевості та повітових містах, що входили до складу земських дільниць.

Іншим органом, до якого перейшли функції скасованого ми­рового суду, був міський суддя. Посади міських суддів запроваджу­валися в губернських та повітових містах, за винятком столиць і ще кількох міст, де була збережена система мирових суддів та їх з'їздів. Міські судді призначалися міністром юстиції з осіб, що відповідали ряду вимог. Зокрема, кандидати повинні були мати вищу юридич­ну, освіту або "довести на службі свої знання по судовій частині".

Нарешті, третім органом, створеним замість мирових судів, були повітові члени окружного суду. Кожен з них (по одному на повіт) призначався міністром юстиції. Їм були підсудні всі цивільні та кримінальні справи, віднесені судовими статутами 1864 р. до компетенції мирових суддів і не включені до юрисдикції земських начальників і міських суддів, а також всі справи охоронного про­вадження, підвідомчі, згідно із статутом цивільного судочинства, мировим суддям. Повітові члени окружного суду могли залучатися для поповнення присутності цього суду за браком його членів.

Закони 1889 p. заснували складну систему апеляційних та касаційних інстанцій для місцевих судів. Судові статути передбача­ли для мирових суддів одну апеляційну інстанцію — з'їзд мирових суддів і одну касаційну — Сенат. Другою апеляційною інстанцією для справ, розглянутих земськими начальниками та міськими суд­дями, був повітовий з'їзд в особі його судового присутствія. До складу цього органу, очолюваного повітовим предводителем дворя­нства, входили повітовий член окружного суду, почесні мирові судді, міські судді і земські начальники даного повіту. При цьому впадає в очі своєрідна подвійна підлеглість міських суддів: апеля­ційною інстанцією для них, як вже зазначалося, був повітовий з'їзд, поряд з цим про всі неправильні або протизаконні дії міських суддів потрібно було повідомляти окружний суд, який мав складати спе­ціальні накази на їх адресу. Міські судді були зобов'язані складати звіти про свою діяльність і надсилати їх в окружний суд через повітового члена окружного суду.

Касаційною інстанцією для земських начальників і міських суддів було встановлено губернське присутствіє під головуванням губернатора, в якій засідали губернський предводитель дворянства, віце-губернатор, прокурор окружного суду або його товариш і два неодмінні члени. Крім того, для участі в розгляді судових справ, що надходили із повітових з'їздів, запрошувався голова або член окру­жного суду.

Що стосується повітових членів окружних судів, то апеляцій­ною інстанцією для них був окружний суд, а касаційною — відпо­відний департамент Сенату.

Адміністративно-судова реформа 1889 p. встановила нові принципи організації і діяльності волосних селянських судів, які були засновані за селянською реформою 1861 p. і розглядали спори між селянами з ціною позову до 100 крб., а також справи селян про маловажливі проступки. Якщо за положенням від 19 лютого 1861 p. волосний суд, який обирався волосним сходом у складі 4—12 чергових суддів, був самостійним щодо представників адміністрації, то закон від 12 липня 1889 p. повністю підпорядкував його земсь­кому начальнику. Волосний суд тепер складався з чотирьох суддів, один із яких постановою повітового з'їзду за поданням земського начальника призначався головою. Земські начальники одержали право затверджувати волосних суддів із числа кандидатів, обраних сільськими громадами. Рішення волосного суду могло бути оскар­жено земському начальнику.

Такі основні риси нововведень 1889 p. Отже, уряд повністю покінчив з виборним порядком утворення суду, який широко до­пускався судовими статутами 1864 p. Усі органи, засновані за законами 1889 p., тепер призначалися. Введення нової системи місцевих судів означало повернення до множинності судових орга­нів, яка існувала у дореформеній Росії. Суть цього кроку як серйоз­ного відходу від реформи 1864 p. була зрозумілою багатьом сучас­никам, один з яких, ліберальне настроєний юрист, писав: "Земсь­кий начальник, міський суддя, мировий суддя, повітовий член окружного суду, повітовий з'їзд, мировий з'їзд, окружний суд, судова палата, губернське присутствіє, правлячий сенат!!! Навряд чи така безліч правлячих інстанцій, не пов'язаних поміж собою зага­льною ідеєю і не злитих в одне гармонійне ціле, може задовольняти вимогам твердої та близької до народу урядової влади".

Цілком очевидною є також відмова від такого найважливішого принципу судової реформи 1864 p., як незалежність суду. Земські начальники були органом, що поєднував у одній особі щодо селян судові і адміністративні функції. Законодавство 1889 p. закріплюва­ло посилений вплив адміністрації на результати розгляду судових справ повітовим з'їздом і губернським присутствієм (це прямо випливало з персонального складу цих органів). Негативні наслідки такого становища усвідомлювали судові діячі. Так, прокурор Київ­ської судової палати, аналізуючи практику розгляду судових справ в інстанційному порядку в повітових з'їздах і губернських присутс-твіях, просив міністра юстиції відгородити чинів судового відомства від "прийомів" місцевих адміністративних властей. Він навів випа­док, що стався 11 березня 1892 p., коли відомий своїм самодурством чернігівський губернатор Анастасьєв вчинив ревізію Остерського повітового з'їзду. Наслідком конфлікту, що стався при цьому, стала смерть повітового члена окружного суду Лопуцького.

В Україні на початку XX ст. діяло 25 окружних судів, їм були підсудні всі справи, які перевищували юрисдикцію мирових суддів. Звичайно округ суду охоплював територію 2—4 повітів. Криміналь­ні справи, згідно із судовими статутами 1864 p., підлягали розгляду окружним судом у складі трьох коронних судів, які призначалися царем за поданням міністра юстиції, або суду з участю присяжних засідателів. Якщо за вчинення злочинів та проступків законом передбачалося накладення покарань, пов'язаних із позбавленням усіх станових прав або усіх спеціальних, особистих та за станом присвоєних прав і привілеїв, такі справи розглядалися окружним судом не інакше, як за участю присяжних засідатеців. Попереднє слідство в кримінальних справах, підсудних окружним судам, здійснювали судові слідчі при сприянні поліції, а в ряді випадків — жандармерії.

Другою інстанцією для окружних судів були судові палати, що складалися із департаментів цивільних і кримінальних справ (голо­ва і члени їх призначалися царем за поданням міністра юстиції). До округу судової палати входили декілька губерній. В Україні функ­ціонували три судові палати — Київська, Харківська та Одеська. Палата була апеляційною інстанцією для усіх кримінальних справ, розглянутих в окружних судах без присяжних засідателів. Крім того, судова палата розглядала як перша інстанція справи про державні та посадові злочини. В цьому випадку судочинство здійснювалося з участю коронних суддів і станових представників.

Протягом 70—90-х pp. XIX ст. створена по реформі 1864 р, система загальних судів зазнала істотних змін, які сталися у юрис­дикції ланок цієї системи. Серйозних обмежень зазнали, закладені в основу судових статутів від 20 листопада 1864 p., принципи судоустрою та судочинства (деякі з них були фактично ліквідовані). На початку 70-х pp. в міру посилення революційного руху і збіль­шення через це кількості політичних процесів, із судових статутів послідовно виключалися положення демократичних інститутів. Реакція в галузі судочинства найбільш чітко виявилася у встанов­ленні особливого порядку розгляду справ про державні злочини. Цю лінію було продовжено урядом.

За Положенням про губернські та повітові земські установи 1864 р. в Україні було створено органи земського самоврядування. Земства були введені лише в шести південних та лівобережних губерніях. В Правобережжі, де частина поміщиків польського по­ходження брала участь в національно-визвольному русі, реформу було здійснено лише в 1911 р.

Земство складалося із губернських та повітових земських збо­рів та їх виконавчих органів — губернських та повітових земських управ. Члени земських зборів — гласні обиралися по трьох вибор­чих фупах — куріям. Виборчим правом володіли тільки особи, які мали певне суспільне становище (при цьому вирішальне значення мав майновий ценз). Гласні повітових зборів обиралися на трьохрі-чний строк на з'їздах повітових землевласників, міських виборців і виборних від сільських громад.

До першої виборчої курії входили повітові поміщики, які, володіли землею певних розмірів (вони встановлювалися залежно від місцевості — від 200 до 3000 десятин), а також промисловці та, торговці, котрі мали підприємства вартістю не менш 15 тис. крб., або торговий оборот в 6 тис. крб.

У другій — міській — курії виборчі права одержували городя­ни, які мали купецькі свідоцтва, власники торговельно-промисло­вих підприємств у межах міста з оборотом не менш 6 тис. крб., а також власники нерухомого майна вартістю від 500 до 3 тис. крб. (залежно від розміру міста).

У третій — селянській — курії виборчим правом користувалися всі селяни — домохазяї, але вибори тут були двоступеневі. Спочатку на волосних сходах обиралися представники повіту, які потім оби­рали гласних повітових земських зборів. Хоч третя курія була самою численною, кінцевий результат виборів виявлявся не на користь селян.

Вибори в губернські земські збори здійснювалися гласними повітових зборів.

Наслідком запровадження системи нерівних виборів стало явним переважання в земствах дворян-поміщиків. Навіть у тих випадках, коли перемогу на виборах здобували селяни, вони не мали можливості нею скористатися. Характерним є такий приклад. У Бобринецькому повіті Херсонської губернії через відмову дворян балотуватися в земську управу були обрані тільки селяни.-Але в зв'язку з неписьменністю вони були вимушені визнати, що вести діловодство не зможуть. Це стало підставою для призначення нових виборів.

Функції земських установ обмежувалися місцевими господар­ськими та деякими культурними питаннями: вони доглядали за станом шляхів сполучення (ремонтом доріг і мостів місцевого значення), займалися організацією медичного обслуговування на­селення, будівництвом і матеріальним забезпеченням шкіл, нала­годженням поштового зв'язку тощо. Земські установи були корис­ними для суспільства. Але повному розгортанню їх діяльності зава­жало те, що земства перебували під жорстким контролем урядових органів в особі губернаторів і місцевої поліції. Губернатор міг припинити будь-яку постанову земства з мотивів порушення зако­нів або невідповідності її державним інтересам (ці підстави тлума­чилися по-різному). Не маючи адміністративних прав і відповідно­го апарату, земські установи реалізовували свої рішення через державні органи, головним чином поліцію.

Навіть такі, багато в чому безправні установи, царат вважав небезпечними. Вже з 1866 р. на них було розгорнуто гоніння. Послідовно обмежувалися матеріальні можливості земств, поступо­во зменшувалися їх фінансові кошти. Реакційне дворянство вима­гало ліквідації земств, які часто були центрами ліберальної опозиції Уряду.

В доповідях багатьох губернаторів висловлювалася думка, що земські податки дуже важкі для населення, а зібрані кошти витра­чаються неправильно. В проурядовій пресі було розпочате активне цькування земських установ. Однак ліквідувати земства уряд не наважився. Проте удар по земським установам було нанесено — контрреформа 1890 p. внесла зміни у виборчу систему. Три курії збереглися, але в першій було введено становий принцип — обира­ти і бути обраними могли тільки поміщики-дворяни (потомствені та особові). Зміни зачепили і селянську курію: віднині селяни обирали тільки кандидатів у повітові земські збори. Далі все зале­жало від губернатора, який з числа обраних кандидатів призначав гласних. Отже, контрреформа сприяла дальшій впливовості дворян в земствах, посилила урядовий контроль над ними.

Розвиток капіталізму, зростання міст змусили царат піти на поступки і в галузі міського самоврядування. Формально у 60-х pp. XIX ст. зберігало силу Міське положення 1785 p., яке мало яскраво визначений становий характер. Фактично воно давно не діяло, оскільки міськими питаннями відали державні урядовці (вони спе­ціально вводилися до складу шестигласних дум).

Міську реформу було розпочато після затвердження царем 16 червня 1870 p. Міського положення. В першу чергу воно мало вводитися в дію у дев'яти губернських і прирівнених до них містах України. В інших містах реформа проводилася на розсуд міністра внутрішніх справ з урахуванням місцевих особливостей. На Одесу дія Міського положення з деякими змінами була поширена особли­вими Правилами, затвердженими 20 червня 1872 р., а на західні губернії — спеціальним законом від 29 квітня 1875 p.

Процес проведення міської реформи в Україні розтягнувся на 14 років. Врешті-решт міське управління було реформоване у 135 містах і посадах, а переформованим воно залишилось у 25 містах і посадах, в тому числі в усіх восьми приватно-власницьких містах Правобережної України. Цей процес не був однорідним: якщо на більшій частині України реформа проводилась у стислі строки (часто-густо не враховувалось навіть бажання більшості городян), то на Правобережжі, навпаки, уряд, виходячи в першу чергу з політичних міркувань, здійснював реформування поступово, почи­наючи з тих міст, де "не видається це шкідливим і небезпечним у політичному відношенні".

Згідно з Положенням 1870 р. на виборчих засадах створювали­ся органи міського громадського управління — міські думи як розпорядчі органи і міські управи — як виконавчі. Міські думи обирали міські управи в складі голови (міського голови) та кількох членів. Новий виборчий закон, ліквідувавши становий принцип, став кроком уперед в порівнянні з дореформеним періодом, але залишався недемократичним, оскільки вибори були цензовими, побудовані на принципі майнового представництва. Гласних в думу обирали тільки з платників міських податків (власники торговель­но-промислових підприємств, домовласники тощо). В результаті, виборчі права одержала тільки приблизно десята частина городян у віці за 18 років.

Залежно від майнового становища всі виборці поділялися на три курії. Кожна з них обирала однакову кількість гласних міської думи. Встановлений порядок забезпечував явну перевагу в думах і управах заможних верств населення міста, оскільки перші дві курії мали 2/3 гласних, складаючи при цьому лише близько 14% загаль­ної кількості виборців.

Серед виборців і в міських думах точилася досить гостра боротьба різних угруповань, справа доходила по підкупів і застосу­вання насильства. Багато виборців і гласних перебували у матеріа­льній залежності від заможних торгово-промисловців, тому само­врядування нерідко перетворювалось на фікцію. Крім того, в Укра­їні, в силу специфіки складу городян, суперечності в середовищі виборців і гласних виникали не тільки на класовому, а й на національному та релігійному грунті. Царизмом рішуче придушува­лися найменші прояви до прагнення реалізувати українську націо­нальну ідею в розбудові державних органів.

Існуючі порядки призводили до масового абсентеїзму вибор­ців, особливо третього розряду. З плином часу зацікавленість горо­дян до виборів поступово знижувалась: якщо на 1875 р. в Україні у виборах брали участь 24,7% усіх виборців, то на 1889 p. — лише 15,3%.

У середньому по Російській імперії в думах, а ще більше в управах і між міських голів переважали представники торгового стану. В Україні купецтво переважало тільки на першому етапі міської реформи (в думах купці складали 38,7%, в управах — 44,9%, між міських голів — 55,8%). Однак після 1875 p. незмінним був той факт, що в думах найбільша і всезростаюча кількість місць належа­ла міщанам (1875 p. - 38,5%, 1889 p. - 49,1%), а в управах і між міських голів — дворянам (1890 p. — відповідно 44,3% і 55,6%). В органах самоврядування України значно менше, ніж у середньому по Росії, була й питома вага торгово-промисловців.

Реформуючи громадське управління міст, уряд наділив місцеві органи самоврядними правами лише в тих межах, в яких вважав це вигідним і можливим для себе. Громадському управлінню були надані функції "господарського самоврядування", яке не мало пра­ва займатися політикою. Міське самоврядування перебувало ще у більшій залежності від урядової адміністрації (міністерства внут­рішніх справ, губернатора і губернського з міських спраз присутст-вія), ніж земства. Хоча Міське положення проголосило і у порів­нянні з дореформеними порядками розширило самостійність діяль­ності міського громадського управління (рамки урядового контро­лю були обмежені наглядом тільки за законністю дій само­врядування без втручання в його господарську діяльність), однак, на практиці поступово відбувався процес обмеження цієї самостій­ності. Закон від 29 квітня 1875 p. встановив для Правобережної України жорсткіші, ніж в інших губерніях, правила урядового наг­ляду за міським самоврядуванням (зокрема, для міністра внутріш­ніх справ і губернатора визначалося широке коло підстав для незатвердження на посадах міських голів та їх заступників).

В цілому реформа 1870 p. дозволила уряду перекласти на громадське управління значну частину обтяжливих для центральної влади витрат. На самоврядування було покладено багато справ загальноімперського змісту, які не мали прямого відношення до місцевих потреб (витрати на утримання поліції, в'язниць, обслуго­вування військових потреб тощо). В Україні на це витрачалася майже третина усіх міських коштів. Міські ж потреби задовольня­лися за "залишковим" принципом.

Незважаючи на різні несприятливі умови, міське самовряду­вання відіграло важливу роль у розвитку міст. Найбільш позитив­ними були результати реформи у великих містах.

Уряд і консервативне дворянство були стурбовані посиленням ролі буржуазії в органах міського управління. Прийняттям в 1892 p. нового Міського положення приказчики і дрібні торговці були позбавлені права обиратися до міських дум. В органах міського самоврядування збільшився дворянський елемент і дещо послабі­шали позиції буржуазії.

В 1864—1874 pp. в Росії здійснювалася військова реформа. Поразка у Кримській кампанії 1853—1856 pp. виявила небоєздат- , ність російської армії, побудованої на суто феодальних засадах, :

неспроможність її відстоювати державні інтереси. На першому етапі < реформи (з 1864 p.) був скорочений до 15 років строк служби рекрутів, дещо поліпшилися підготовка офіцерського складу і технічне забезпечення армії. 1 січня 1874 p. був затверджений Статут < про військову повинність. Замість станової рекрутської повинності ^і він вводив всестанову загальну військову повинність для всього у\ чоловічого населення імперії. Особи, які досягли двадцяти одного-і

року, призивалися на службу за жеребом. Тих, хто опинився поза постійних військ (тобто не витягнув жереб), зараховували до опол­чення. Загальний строк служби в сухопутних військах встановлюва­вся в п'ятнадцять років (дійсна служба складала шість років, а служба в запасі — дев'ять років). Строки служби на флоті були відповідно сім і три роки. Дійсна служба для осіб із вищою освітою складала шість місяців, із середньою — півтора роки. У такий спосіб створювався резерв особового складу, що дозволяло в разі необхід­ності значно збільшити чисельність збройних сил.

Реформа повністю ігнорувала національний фактор при фор­муванні армії.

Складовою частиною реформи була реорганізація місцевого військового управління. В 1864 p. було створено 15 військових округів, в тому числі в Україні — Київський, Одеський, Харківсь­кий (у 80-ті роки останній було ліквідовано).На чолі кожного округу стояв головний начальник, він же був і командуючим війсь­ками. Поряд із завданням децентралізації військового управління і створення умов для швидкого розгортання армії в період війни на командуючих військами покладалися обов'язки сприяння цивіль­ним властям для "підтримання порядку в краї".

Законом 1892 р. про воєнний стан передбачалося істотне розширення прав військового начальства щодо населення відповід­ної території.