Україна і утворення Союзу РСР

Незалежні радянські республіки, хоч формально і мали статус "самостійних" держав, були тісно пов'язані між собою, причому роль центру відігравала Російська Федерація, навколо якої гуртува­лися всі інші республіки. Прагнення до об'єднання зумовлювалося економічними зв'язками між республіками, що складалися протя­гом тривалого часу, однаковою політичною структурою, а також активною об'єднавчою політикою безмежно зацентралізованої пра­влячої більшовицької партії, в структурі якої керівні комітети партії у національних республіках, хоч і називалися центральними, як, наприклад, ЦК КП(б)У, насправді користувалися не більшими правами, ніж обласні або губернські парткоми в РСФРР, і тому змушені були підкорятися рішенням ЦК РКП(б). Республіки фор­мально розцінювали ці зв'язки як федеративні.

Формування радянської федерації відбувалося на основі під­писаних наприкінці 1920 p. — на початку 1921 p. союзних договорів між РСФРР та іншими республіками. Так, 28 грудня 1920 p. предс­тавники РСФРР Ленін і Чичерін та представник УСРР Раковський підписали в Москві договір про воєнний і господарський союз між Російською Федерацією і Україною. У ньому наголошувалося, що обидві республіки визнають "незалежність і суверенність" кожної із сторін і укладають цей договір, усвідомлюючи Необхідність "згу­ртувати свої сили з метою оборони, а також в інтересах їхнього господарського будівництва". Для практичного здійснення цих за­вдань об'єднувалися сім наркоматів обох республік: військових і морських справ, ВРНГ, зовнішньої торгівлі, фінансів, праці, шляхів сполучення, пошт і телеграфів. За договором об'єднані наркомати входили до складу Раднаркому РСФРР і мали в Раднаркомі УСРР своїх "уповноважених". Керівництво об'єднаними наркоматами здійснювалося через Всеросійські з'їзди Рад і ВЦВК, до складу яких включалися представники УСРР. У лютому 1921 p. договір ратифі­ковано V Всеукраїнським з'їздом Рад.

Постановою Раднаркому УСРР від 25 січня 1921 р. "Про уповноважених РСФРР при Раднаркомі УСРР" встановлювалося, що призначувані наркоматами РСФРР уповноважені при Раднарко­мі УСРР затверджуються ВУЦВК і входять до складу Раднаркому УСРР на правах народних комісарів. У своїй діяльності вони керу­ються законоположеннями обох республік і відповідальні перед відповідними народними комісаріатами РСФРР і перед органами Центральної радянської влади УСРР. Права і обов'язки уповнова­жених визначалися окремими положеннями, виданими і затвердже­ними урядами РСФРР і УСРР протягом 1921 p.

Договірні зв'язки з самого початку мали передумови нерівно­правності республік. Надання державним органам РСФРР загаль-нофедеративних функцій управління ставило РСФРР у привілейо­ване становище порівняно з УСРР, що давало змогу апаратним структурам ігнорувати рішення державних органів України і серйо­зно послаблювати суверенітет УСРР.

Подальше зростання централізації управління призводило до посилення керівної ролі органів РСФРР у вирішенні навіть суто українських питань. Важливе значення у цьому мало об'єднання господарської діяльності РСФРР та УСРР.

Відповідно до Положення про Держплан при Раді Праці і Оборони РСФРР від 8 червня 1922 р. на нього покладалася розро­бка єдиного державного плану, який "поширюється як на всю РСФРР, так і на союзні радянські республіки". Таким чином, Держплан перетворювався в загальнофедеративний орган.

Поступово у державних органах РСФРР зосереджується упра­вління найважливішими галузями української промисловості. В рішеннях їх Всеросійського з'їзду Рад та IV Всеросійського з'їзду раднаргоспів була розроблена єдина система управління промисло­вістю всієї договірної федерації. Промисловість розподілялася на загальнофедеративну і місцеву. ВРНГ РСФРР у цій системі безпо­середньо керував загальнофедеративною промисловістю усіх респу­блік. Раднаргоспи республік ставали обласними органами ВРНГ. На цій основі центральне управління кам'яновугільної промисло­вості Донбасу було підпорядковано безпосередньо Головному пали­вному комітету РСФРР. Діючі в Україні великі трести ("Укрметал", "Південсталь", "Сільмаштрест" та ін.) також підпорядковувалися відповідним органам державного управління РСФРР. Здійснювала­ся також централізація управління шляхами сполучення, зв'язком, торговельним флотом тощо. Такі ж процеси підпорядкування українських галузей виробництва органам РСФРР відбувалися в легкій промисловості, торгівлі. У 1922 p. управління транспортом і зв'яз­ком на території України повністю перейшло до органів РСФРР.

Договірна федерація, яка розвивалася в 1921—1922 pp., мала істотні вади. В її основу відразу ж було покладено принцип нерів­ності суб'єктів об'єднання. РСФРР мала серйозні переваги над іншими договірними республіками, привласнюючи собі права сою­зного центру. Так, Всеросійський з'їзд Рад і ВЦВК ставали загаль-нофедеративними представницькими органами, залишаючись ра­зом з тим органами влади однієї з республік. Союзні функції надавались Раді Праці і Оборони, Держплану і ВРНГ РСФРР, деяким російським наркоматам. В об'єднаних галузях державного управління нормативні акти РСФРР були обов'язковими в Україні. Все це грубо порушувало федеративну форму, яка передбачала утворення нових союзних структур у вигляді двопалатного предста­вницького органу, федеральної виконавчої влади тощо. Але ніяких спроб створити подібні органи не було зроблено. Пропозиція голо­ви Раднаркому УСРР Х.Раковського, який ще у 1919 p. пропонував утворити федеративну Раду Республік як верховний орган держав­ного управління союзу республік, залишалася поза увагою. Вихо­дячи з формальних ознак державного об'єднання радянських рес­публік у 1921—1922 pp., деякі автори навіть вважали, що "відносини РСФРР із союзними радянськими республіками побудовані на ос­новах конфедерації".

Спробою захистити певною мірою суверенні права республік було уведення представництва договірних республік у вищих орга­нах влади РСФРР. Так, у роботі IX і Х Всеросійських з'їздів Рад відповідно у грудні 1921 p. і в грудні 1922 p. брали участь предста­вники інших республік. До складу Всеросійського ЦВК уже в червні 1920 p. було включено ЗО членів України.

Проте це не розв'язувало цілковито проблеми захисту сувере­нітету національних республік. Вони так і не здобули повноцінного і рівного представництва в органах влади, де вирішувалися справи, що безпосередньо їх торкалися.

Союзний договір регулював державні взаємовідносини УСРР і РСФРР у загальних рисах. Вони були недостатньо визначеними. Відсутність чіткого розмежування функцій центру і республіки, протиріччя стосовно сфер компетенції загальнофедеративних і ре­спубліканських структур породжували конфлікти між управлінсь­кими органами України і Росії.

Деякі відомства РСФРР не рахувалися з потребами України, приймали рішення без участі належних органів. Об'єднані нарко­мати фактично були комісаріатами РСФРР і не враховували інтере­сів України, ігнорували її специфічні особливості. За таких умов порушення суверенних прав УСРР було практично неминучим.